257座城市争抢同一片低空，产业蓝图会不会先挤破泡沫？

文/纸不语

近日，第一财经城市研究所发布的一项研究指出，在目前公开可见的291份地级及以上城市“十五五”规划纲要中，有257座城市将低空经济与通用航空纳入了新兴产业、未来产业布局。“十四五”规划中该数字仅为23座，增长幅度超过10倍。这意味着，全国297座地级及以上城市中，超过86%的城市在五年规划文本中写上了同一条赛道。

从一线城市到县域小城，“低空经济”正成为各地规划文件中出现频率最高的产业词汇之一。然而，当近九成城市同时指向一片天空时，257这个数字，究竟映射的是产业爆发的真实图景，还是规划文本的跟从式膨胀？

低空经济已连续三年写入政府工作报告，2026年更被定位为新兴支柱产业。政策信号的持续加码，直接传导到了地方规划文本。据《中国低空经济发展指数报告（2026）》统计，截至2026年3月，全国30个省（区、市）将低空经济写入政府工作报告，22个省（区、市）和69个地级市相继出台低空经济发展规划及相关政策文件。第一财经城市研究所的统计则进一步显示，291份已公开的“十五五”规划纲要里，257座城市将低空经济与通用航空写入产业布局，占比达86.5%。而回溯“十四五”，仅有23座城市做了同样的表述。五年之间，入规数量增长超过10倍。

该研究同时发现，在257座布局低空经济的城市中，当期真正承担产出与就业功能的支柱产业排在前五位的依次是食品与农产品加工（149座）、现代农业（145座）、高端装备制造（126座）、文化旅游（118座）和现代物流（101座）。低空经济核心制造归属于高端装备制造细分领域，而257座城市中仅126座将高端装备制造列为主导产业。这意味着，超过半数城市的规划雄心与本地产业底子之间存在明显落差，相关规划更多代表的是一种产业转型升级愿景。

该研究还对比了285座城市两期规划的产业目录，发现平均每座城市约有8个“十四五”赛道未进入“十五五”体系，同时新增约8个赛道，五年间产业菜单更换近半。报告指出，赛道在两期规划中进进出出，并不等于城市已经完成了产业切换。第一财经分析，当中央将某一领域定位为战略性新兴产业，当资本与媒体集中释放乐观信号，地方政府面临的跟进压力是真实的，不跟进可能在下一轮资源竞争中掉队，跟进了至少在文本上不会落伍。同时第一财经强调，这种决策逻辑存在巨大风险，大量财政资金、土地资源和政策优惠若集中涌入推进节奏不及预期的领域，投入将面临沉淀风险，城市也会错失其他适配产业的发展窗口。

深圳盐田eVTOL产业园入口。图源：深圳市盐田区人民政府官网

据中国民航局公布的数据，2025年中国低空经济市场规模达1.5万亿元，无人机运营企业近2万家，注册无人机328.7万架，同比增长51%。截至2026年4月，全国低空经济相关企业注册量突破12.7万家，同比增长68%。毕马威报告预测，2035年中国低空经济市场规模有望攀升至3.5万亿元量级。产业增速确实可观，但规划入规城市的扩张速度远超产业本身的成长节奏。

尽管近九成城市心怀“低空梦”，但现阶段大多数城市的资源禀赋和产业基础，同发展低空经济存在一定错位。第一财经指出，产业规划不该是流行词汇的排列组合，而应是基于城市资源禀赋、产业基础及市场竞争趋势的科学决策。2026年7月施行的新修订民航法明确要求，空域管理应兼顾民用航空、国防安全、低空经济发展需要及公众利益，使空域得到合理、安全、充分、有效利用。这意味着，并非每一座写入规划的城市都能获得与之匹配的空域资源。257座城市同写一片天，制造的可能是一种“全国大干快上”的集体幻觉。

翻开257份规划文本，措辞的深浅详略差异巨大，远非一个“入规”可以概括。

以深圳、合肥、广州、成都为代表的第一梯队城市，规划覆盖了从研发制造到适航审定、运营服务、标准输出的完整链条。深圳集聚了大疆、道通智能、丰翼科技、美团无人机等一批无人机龙头企业，2025年全市低空经济与空天产业集群增加值达350.61亿元，其中南山区低空经济产业规模超800亿元。截至2025年底，深圳已建成1284个起降点，并出台全国首部低空经济专项法规。

合肥2025年低空经济营收突破300亿元，集聚产业链企业400余家，设立50亿元产业基金，2025年发放全球首张无人驾驶载人航空器运营合格证。广州集聚约4300家低空相关企业，建成超800个起降设施，开通33条常态化运营航线，设立100亿元产业基金。成都签约14个低空项目，提供9600万元补贴，设立30亿元产业基金，年培训飞手7000名。这些城市有园区、有基金、有龙头企业、有立法保障，规划文本对应的是实实在在的资源投入。

第二梯队城市的规划笔触则集中在了应用场景端。

省会城市及强地级市大多将着力点放在低空物流、文旅观光、应急救援等场景落地上，提出建设通用机场或起降场，计划引进1至2家头部企业。以河北沧州为例，其规划提出到2030年全产业链规模突破100亿元、起降点达35个、发展无人机航线30条，但在整机研发和核心零部件制造领域着墨不多。此类城市的特点是场景规划具体、制造端布局薄弱，产业能否成形取决于能否引来龙头企业以及空域审批能否落地。

第三梯队的规划文本则要简略得多。大量普通地级市及四五线城市仅在“新兴产业”或“未来产业”章节中写了一句“积极发展低空经济”，没有具体项目，没有资金安排，也没有空域协调机制，属于典型的“表态式纳入”。一线操盘反馈显示，县域低空项目的真实结局普遍惨淡，产业园大面积空置、飞行营地持续亏损、物流线路停运、设备闲置报废。有中部某县三年建设两座“低空智谷”，入驻率不足20%；华中某县无任何产业基础强行布局无人机整机制造，三年内70%入驻企业撤离；山东某县将污水处理厂改建为“无人机指挥中心”，导致每日2万吨污水直排河道......这一系列案例表明，“纳入规划”四个字在不同层级的城市中含金量截然不同。

257是入规城市的数量，不是入规的深度，是文本的覆盖率，不是产业的渗透率。把“纳入规划”等同于“布局产业”，是对这个数字最大的误读。

当规划文本的膨胀速度跑在产业真实成长前面，结构性风险便已潜伏。

风险首先指向重复建设与资源错配。国务院发展研究中心市场经济研究所助理研究员汪海建指出，当前低空经济领域存在两类低水平重复建设：一是各地自建监管平台和起降设施，接口标准不统一、数据不互通，形成“网络孤岛”，抬高跨区域运营成本；二是部分地区脱离自身空域条件和产业配套，盲目布局热门项目，引发区域间内卷式竞争。

中国工程院杨凤田团队公开表示，过往不少低空经济示范区属于“概念炒作、圈地跟风”，没有实质产业落地。低空运营从业者胡延鑫坦言，很多地方斥巨资建平台、买设备，最终陷入“建完就闲置、一年飞不了两次”的怪圈。全国60%以上低空产业园缺乏核心企业匹配，21个省份同时布局eVTOL整机制造，产能利用率不足40%。这种同质化竞赛的前景，令人联想到光伏和锂电产业早期的产能过剩教训。

通用机场航站楼。图源：枣阳吴店通用机场官网

比重复建设更难突破的瓶颈，是空域。

新修订的《中华人民共和国民用航空法》第七十三条明确规定，国家对空域实行统一管理；第七十五条规定，空域管理的具体办法由国务院和中央军事委员会制定。这意味着，地方政府可以在规划文本中写入低空经济，却无权决定飞机能不能飞、在哪里飞。实际操作中，非试点区域空域申请耗时超过7天，某省规划建设200个起降点仅20个获批，河北某新区耗资8亿元建设无人机测试场，因空域审批问题三年未实现商业飞行。

地方规划的热情与有限的空域资源之间存在结构性矛盾，“规划写进去了，飞机飞不起来”并非个例。汪海建表示，军民航协调不足会导致空域条块分割，供需矛盾将更加突出，不同地区空域管理缺乏统一性和整体性，将造成空域碎片化，增加运营成本。

第三个风险则更为隐蔽，即有限的核心资源被“平均化”叙事所稀释。

目前全国真正具备规模化发展条件的城市，主要围绕东北、长三角、珠三角三大产业集群，约30座核心城市。深圳、合肥等城市需要集中投入以巩固先发优势，但“257城入规”的叙事可能误导政策与资本分散配置。值得注意的是，国家层面的顶层设计已释放出清晰信号：2024年底国家发改委设立低空经济发展司，2026年5月民航局低空安全司挂牌，形成“统筹发展”与“严守安全”的双轨格局。民航局多次强调，各地需依托比较优势错位发展，禁止脱离实际盲目铺摊子。国家发改委低空经济发展司司长郑剑表示，保障飞行安全是优先事项，将加强航空器全周期管理，严格落实安全监管措施。

低空经济需要全国统筹、分层布局，而非257城各自为战的规划竞赛。对大多数城市而言，比“纳入规划”更重要的是想清楚——在这片天空里，自己到底该扮演什么角色。

[引用]

①　壹快评|257座城市要搞低空经济，怎么看？.第一财经.2026-08-21.

②　纳入“十五五”四大新兴产业，低空经济加速“起飞”还有多远.第一财经.2026-01-22.

③　发展低空经济要动态平衡安全性与经济性.中国经济时报.2026-08-21.

④　新民航法施行逾月，低空经济迈入法治化新阶段.中国经济时报.2026-08-21.

⑤　低空经济：从“万亿蓝海”到“虚火隐忧”的冷思考.中国经济新闻网.2025-06-27.

⑥　国家先后设立两个“低空司”，低空经济前景如何？.中国网.2026-05-26.

⑦　从“发展”到“安全” 低空产业迎新局.中国新闻网.2026-05-19.

⑧　中华人民共和国民用航空法（2026年7月1日起施行）.中国民用航空局.2025-12-27.

⑨　汪海建：如何优化空域管理让我国低空经济“飞得好”.国务院发展研究中心.2025-06-10.

⑩　中国低空经济发展指数报告（2026）.国家低空经济融合创新研究中心.2026-04-01.

⑪　读刊|搞活低空经济，合肥做对了什么？.新浪财经.2026-08-02.